基于信用惩戒、特别是联合惩戒的普遍化,作为与之相对应的修复机制也被引入到了制度文本和某些指导性文件之中。其中比较典型的有:《厦门市生活垃圾违法行为信用修复办法》(2018.7)、《山东省市场监督管理局关于建立严重违法失信企业信用修复制度的实施意见》(2018.12 )、《浙江省公共信用修复管理暂行办法》(2019.2)、《能源行业市场主体信用修复管理办法(试行)》(2019.3)、《三亚市法人和自然人信用修复管理办法(试行)》(2019 .6)、《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(2019.7)、《国家税务总局关于纳税信用修复有关事项的公告》(2019.11)等。一系列规章、指导性文件的出台标志着信用修复的制度化正在如火如荼的展开,但实践中存在的一些误区同样值得警惕,概括起来有以下几个方面的表征。
1.将信用修复等同于行政处理决定义务的履行。
行政处理决定是行政主体依职或依相对人的申请,对涉及特定行政相对人的具体权利义务所作的处理,包括行政处罚、行政许可、行政强制等。将信用修复等同于行政处理决定的履行意指,只要申请人(即失信行为人)履行了行政处理决定所确定的义务,便意味着其满足了信用修复的条件。以行政处罚为例,在相应的信用法规、规章以及政策性文件中,一般均将其视为公民、法人或者其他组织的失信信息,其法律含义是行为人因行政处罚而应承受不良信用的后果。在笔者看来,将信用修复等同于行政处理决定义务的履行实际上是犯了逻辑上的错误。
从行政处罚与信用修复的逻辑关系来说,行政处罚行为的存在表明申请人信用状况的不良,即行政处罚是行为人需要对信用予以修复的前提条件。在此情况下,能得以证明申请人信用已经恢复的路径无非是两条:一是通过法定程序撤销行政处罚,申请人的权利义务关系状态(包括信用状态)恢复到行政处罚作出前;二是通过其他方式使人确信申请人的信用已经得到了重建。但无论按照何种方式,都得不出申请人履行行政处理决定的义务即可修复信用的结论。
故而,申请人履行了行政处理决定的义务只能是其申请信用修复的法定条件,在效力上可作为其信用恢复的佐证材料。换言之,申请人履行了行政处理决定的义务,并不等同于其信用恢复,其信用是否真正恢复除了应当履行了行政处理决定的义务外,还需其他证据的证明。认知信用修复与行政处理决定义务的履行之间的差异,其意义在于防止实践中,信用修复主管部门(失信惩戒主管部门)以罚代修、一罚了事。
2.将信用修复等同于信用惩戒的终结。
将信用修复等同于失信惩戒的终结,意思是说申请人的信用修复申请能产生终结信用惩戒的的法律后果。这一认识是以信用修复与信用惩戒之间为简单对应关系为基础的。无论是在结构上还是在功能上,信用修复与信用惩戒具有相关性,但信用修复与信用惩戒之间又并非严格一一对应,无论是法理上还是实践中,一定存在若干不宜修复或者不应修复的情形。
从制度建设的角度而言,认清信用修复与信用惩戒之间关系的复杂性,具有如下两方面的意义:一方面,从信用惩戒转化为信用修复是有条件的,这些条件的成就决定了申请人可予以申请的范围,也决定了信用修复机构应予审查的重点和方向。另一方面,即便是信用惩戒已经修复,也不意味着信用惩戒的完全退出,而仅仅是指可供公众查询的意义上不良信用记录不再存在。但是,因失信行为所导致的不良信息仍留有痕迹,或转化为档案或转化为内部资料或尚需保留一定期限。总之,对相关行政管理部门的决策和行政执法仍有参考价值。
3.将信用修复等同于信用培训等程序的结束。
将信用修复等同于信用培训等程序的结束,意思是说申请人参与了信用培训、作出了信用承诺、实施了志愿服务等,便应认定为信用已经恢复。这一认识的根源在于,信用修复虽是一种依申请的行政处理行为,但信用修复机构在进行审查时,主要是形式意义上的,即当申请人所提交的材料满足了信用修复条件所预设的形式要求时,信用修复机构便应当作出予以修复信用的决定。
然而,在信用修复申请的处理过程中,信用修复机构的审查是否还应当包含实质性内容呢?所谓实质审查是指信用修复机构必须审查申请人所提供材料在内容上的真实性与合法性。在我国《行政许可法》中,对于实质审查是有明确要求的。例如《行政许可法》第34条第3款规的规定:“根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查”。这一规定包含有裁量要件和实施要件两个部分,前者由行政机关依实际“需要”作出是否实质审查,后者规定有两名以上工作人员负责审查材料的真实性与合法性。实质审查的目的在于弥补形式审查的不足,即当形式审查无法达到制度预设的功能因而需要对申请的实体内容的真实性予以判断时,就有采用实质审查的必要。
在信用修复中,其关键点在于信用是否真正得到重塑,如果仅有对申请材料的形式审查,而无材料内容的真实性审查肯定是不够的。强调信用修复形式审查的不足,其主要的规范意义在于对信用修复机构裁量权的制约及其责任的设定。即是说,在信用修复中,信用修复机构应当充分酌定“实际需要”,并依此对申请人的参与信用培训、志愿服务以及做出承诺等的真实与否进行调查;如果未能尽到义务,则可认定为信用修复机构没有恰当地行使裁量权,因而构成实质违法。
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